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Economia, Finanza, Politica, Lavoro
Aggiornato: 45 min 9 sec fa

Ddl Concorrenza: qualcosa di più degli stabilimenti balneari

Lun, 08/11/2021 - 13:41

Nel Ddl Concorrenza non c’è la liberalizzazione delle concessioni balneari. Ci sono però molte misure in un variegato spettro di settori. Appartengono tutti al comparto dei servizi e spesso il ruolo di intermediazione dell’operatore pubblico è forte.

Tanti interventi specifici

Il 4 novembre si è concluso il faticoso percorso per l’approvazione in Consiglio dei ministri del disegno di legge “Concorrenza”, uno degli impegni centrali nell’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Un provvedimento che è stato commentato dalla stampa e ripreso da Bruxelles più per quello che non c’è, la mancata liberalizzazione delle concessioni balneari, che per l’insieme delle misure previste in un ampio spettro di settori. Vale quindi la pena di tentare una disamina meno superficiale.

La prima impressione, leggendo il testo, è di una serie di interventi specifici, dalle concessioni per i bacini idroelettrici alle colonnine di ricarica, ai farmaci generici e così via. Questo, d’altra parte, è il compito affidato alla legge annuale per il mercato e la concorrenza, introdotta nell’ordinamento nel 2009 ma approvata tuttavia in un solo anno, il 2017. Un provvedimento, nelle intenzioni originarie, che, anno dopo anno, e con il contributo propositivo fondamentale dell’Autorità antitrust, proceda ad affrontare i mille ostacoli che si frappongono allo sviluppo della concorrenza nel sistema economico. 

E tuttavia, andando oltre l’apparente frammentarietà degli interventi previsti, il Ddl Concorrenza restituisce una lettura del sistema produttivo chiara. Tutti i settori interessati appartengono al grande comparto dei servizi, cioè a attività economiche debolmente esposte alla concorrenza internazionale e spesso svolte attraverso un forte ruolo di intermediazione dell’operatore pubblico. Che si tratti della determinazione del numero e delle modalità di concessione delle licenze, dell’opzione tra la produzione di servizi attraverso una società in-house dell’ente locale in alternativa a una procedura di gara, della regolamentazione nelle attività commerciali, i molti ambiti nei quali il Ddl Concorrenza interviene vedono questa combinazione: servizi e ruolo importante dell’operatore pubblico, spesso a livello locale.

Dove sorgono gli ostacoli alla concorrenza

Un freno alla pressione concorrenziale, in questo senso, può nascere da ragioni diverse. In primo luogo, dagli ostacoli amministrativi e di regolamentazione all’entrata di nuovi operatori in mercati dove una pluralità di imprese è attiva: questa è la storia infinita nel trasporto pubblico non di linea, dove i tassisti hanno per anni cercato di frenare il rilascio di nuove licenze dalle amministrazioni locali, poi la concorrenza degli Ncc e ora delle App e delle piattaforme digitali. Ma storie analoghe riguardano le norme che regolano il segmento delle farmacie o dei servizi di consegna postale, su cui ancora una volta il Ddl interviene. O, infine, il caso delle licenze per la gestione di stabilimenti balneari su tratti di costa demaniali, dove invece la scelta del governo è stata quella di procedere a una sistematica mappatura delle oltre 7 mila concessioni come passo preliminare a un successivo intervento.

In altri casi il momento della pressione competitiva potrebbe manifestarsi non già nello svolgimento delle attività economiche, gestite da un unico concessionario, ma nella cosiddetta concorrenza per il mercato, quando il concessionario deve essere selezionato dal soggetto pubblico. Che si tratti di trasporto pubblico locale, gestione rifiuti, distribuzione del gas, bacini idroelettrici, per citare alcuni dei settori dove il Ddl interviene, l’assegnazione mediante gare permetterebbe una selezione del concessionario più efficiente e la raccolta di introiti elevati per l’ente appaltante. Ma molto spesso osserviamo la preferenza per una produzione in-house da una società partecipata dall’ente locale, o l’accettazione di somme ridicole pagate dal concessionario.

Questa combinazione di fattori spiega anche perché lo sviluppo della concorrenza abbia trovato i suoi ostacoli più seri nelle situazioni sopra richiamate. La protezione dalla concorrenza crea infatti condizioni di rendita e le modalità con cui vengono garantite apre un problema di ripartizione delle rendite stesse tra imprese e soggetti pubblici coinvolti. Non sto qui parlando di meccanismi corruttivi, che pure in alcune situazioni sono emersi, ma di forme inefficienti e opache di organizzazione nella fornitura dei servizi dove anche il soggetto pubblico, che rinuncia a introiti fiscali e migliori servizi per i cittadini, trova una sua contropartita, che questa venga da un appoggio elettorale, da una prossimità tra enti locali e società partecipate che garantisce sliding doors nelle carriere dei funzionari.

La pervasività e persistenza di queste situazioni si appoggia su due punti di forza. La carsica capacità di lobbying, trasversale alle formazioni politiche e ai livelli amministrativi, che si manifesta nei momenti giusti, primo tra tutti al momento dell’approvazione della legge di bilancio e, in questo caso, con alcune evidenti assenze nel Ddl Concorrenza. E una certa cultura settoriale capace di imporre la prosecuzione dell’esistente come la migliore forma di organizzazione economica possibile, e le innovazioni pro-concorrenziali come capricci di qualche professore liberista che non conosce il mondo delle professioni.

Gli sforzi di riforma in senso pro-concorrenziale, d’altra parte, trovano un ostacolo ulteriore nel fatto che molto spesso non è sufficiente approvare una nuova normativa, poiché la sua attuazione richiede l’attiva collaborazione di segmenti di autorità pubblica profondamente coinvolti nei vecchi equilibri. Sin dalle “lenzuolate” di Pier Luigi Bersani gli sforzi di allentare il freno anticoncorrenziale degli ordini professionali si sono infranti sulla scarsa collaborazione di questi organismi. La resistenza degli enti locali ad affidarsi a gare aperte è risultata in questi anni efficace.

Ne vale la pena?

Resta probabilmente al lettore una domanda di fondo: ma ne vale veramente la pena? Cosa dovremmo attenderci da tutti questi provvedimenti? Quelle che vengono definite posizioni di rendita sono stipendi e redditi di un grande numero di famiglie. E chi oggi viene indicato come un pigro rentier sulle spalle dei cittadini ha investito, nella licenza del taxi, rinnovando le cabine dello stabilimento balneare o garantendo l’efficienza del bacino idroelettrico. Senza dubbio questi argomenti hanno una parte di verità, e la transizione a condizioni concorrenziali deve tenere conto degli investimenti compiuti senza eccessi da Savonarola del mercato. Ma la risposta ultima alla domanda sta nel grafico che qui riportiamo, dove leggiamo l’andamento della produttività totale dei fattori, una misura della efficienza e innovatività del sistema economico, distinta per il settore manifatturiero e per quello dei servizi. Se il problema dell’Italia è la stagnazione degli ultimi venti anni, questa ha una componente settoriale importante. E la continua caduta nella produttività dei servizi richiama quanto appena discusso sulla insufficiente pressione della concorrenza.  

Figura 1 – Produttività totale dei fattori per settore (1996 =100)

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Categorie: Informazione

Rafforzare i quadri nazionali per riformare le regole europee*

Lun, 08/11/2021 - 11:48

Non sarà facile trovare un accordo sulla riforma delle regole di bilancio europee. Si può però agire a livello di stati, per costruire incentivi alla riduzione dello stock del debito, aumentando la titolarità nazionale della disciplina di bilancio.

Il dibattito sulla riforma delle regole europee

Mentre si attende la formazione della coalizione di governo in Germania, paese che sarà cruciale nei negoziati sul futuro dell’architettura economica europea post-Covid-19, gli stati membri hanno iniziato a riflettere su quale sarà la propria posizione nel delicato tavolo sulla riforma delle regole di bilancio.

Il dibattito tecnico sulla riforma delle regole, da cui inevitabilmente le posizioni politiche prenderanno ispirazione, è tuttavia antecedente alla pandemia. Nel 2019, la Commissione europea guidata da Ursula von der Leyen ha incaricato lo European Fiscal Board di effettuare una valutazione dell’efficacia delle regole vigenti, soprattutto a seguito delle modifiche introdotte nel 2011 e 2013 con il “Six Pack” e il “Two Pack”, che hanno notevolmente aumentato la complessità del quadro normativo. Il risultato è stato un rapporto, pubblicato nell’agosto 2019, che ha evidenziato i limiti delle regole attuali, a cui ha fatto seguito la pubblicazione di un altro studio, il Compliance tracker,che raccoglie informazioni sul rispetto delle regole da parte degli stati membri. Oltre alle pubblicazioni, la Commissione ha anche lanciato una consultazione, aperta a esperti, istituzioni nazionali ed europee e singoli cittadini e finalizzata a raccogliere proposte di riforma, sospesa a seguito della pandemia e da rilanciarsi nei prossimi mesi. Sarebbe auspicabile che l’accordo sulla revisione delle regole si trovi prima della loro riattivazione, prevista nel 2023, quando i principali effetti macroeconomici della crisi Covid-19 saranno ragionevolmente esauriti.

In questo quadro, la discussione da parte degli esperti si è concentrata su come riformare le regole a livello europeo. Una prima esigenza, pressoché consensuale, emersa nel dibattito, è la necessità di rendere più semplice e meno contraddittorio l’insieme di regole. Con le riforme che si sono susseguite nel corso degli anni, realizzate per rendere il Patto di stabilità meno “stupido”, le regole sono diventate estremamente complesse, e di conseguenza difficili da spiegare ai rappresentanti politici e alle opinioni pubbliche, generando, soprattutto nei paesi dell’Europa mediterranea, un sentimento di diffidenza nei confronti dell’Unione, se non di aperto euroscetticismo. Accanto a questo, numerosi esperti ritengono opportuno rendere le regole differenziate per gli stati membri, per consentire il disegno di soluzioni mirate nei paesi per i quali raggiungere gli obiettivi di debito introdotti con il Trattato di Maastricht è praticamente impossibile, soprattutto dopo il forte incremento del debito in risposta alla pandemia.

Il ruolo dei singoli stati

Sebbene si tratti di due posizioni estremamente ragionevoli, trovare un punto di caduta che tenga insieme semplicità e adattamento alle divergenze tra gli stati membri è impresa ardua, e rischia di essere impossibile se, nelle discussioni in corso, ci si sofferma solo su quanto si può fare a livello Ue. Il nostro contributo al dibattito, che abbiamo approfondito nel libro Europa oltre le regole, con la prefazione del commissario Paolo Gentiloni, concentra la propria attenzione su quanto si può fare a livello degli stati membri per dotare l’Europa di regole più condivise e in grado di generare crescita e fiducia.

Prendendo spunto dal contributo di Olivier Blanchard, Álvaro Leandro e Jeromin Zettelmeyer, che propongono di passare dal modello delle regole di bilancio a quello dei cosiddetti fiscal standard, individuiamo una serie di iniziative che possono essere realizzate negli stati membri per costruire incentivi positivi alla crescita e alla riduzione dello stock dei debiti pubblici, aumentando la titolarità nazionale della disciplina di bilancio.

La prima proposta è relativa al ruolo dei fiscal councils nazionali, previsti dalla direttiva 2011/85/Ue e rappresentati in Italia dall’Ufficio parlamentare di bilancio, istituzione che svolge un ruolo cruciale nei procedimenti di bilancio e che è salita alla cronaca nell’autunno del 2018 per non aver validato le previsioni del governo Conte I. Un coinvolgimento più attivo dell’Upb nel dibattito pubblico, come avviene ad esempio nel caso del Centraal Planbureau olandese, può rendere i cittadini più partecipi degli effetti delle scelte politiche onerose sulla finanza pubblica, responsabilizzando l’opinione pubblica e arrivando a un migliore impiego delle risorse dello stato. Va inoltre garantita sempre l’indipendenza – istituzionale e finanziaria – l’autonomia funzionale e l’accesso ai dati per i fiscal councils.

La seconda proposta consiste nel dare seguito alla raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea del 2016 di introdurre in ciascuno stato membro un National Productivity Board, cosa che in Italia non è ancora avvenuta. Scopo degli Npb è analizzare l’evoluzione della produttività e le sfide sulla concorrenza nello stato di riferimento, stimolando un dibattito pubblico sul tema, e coadiuvare i legislatori a predisporre norme volte a incrementare la produttività.

La terza proposta riguarda il rafforzamento degli strumenti e della cultura dell’analisi di impatto ex ante e, soprattutto, ex postdelle politiche pubbliche, nei quali l’Italia è molto manchevole. Se infatti non ci sono studi che mostrano gli effetti a breve e lungo termine delle politiche pubbliche adottate in precedenza, risulta molto difficile impostarne di nuove in modo efficiente ed evitare sprechi di denaro pubblico. La normativa sull’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, quale il decreto-legge 77/2021, introduce interessanti novità da questo punto di vista, ma tali misure vanno rafforzate e rese strutturali anche una volta terminati gli investimenti e le riforme del Pnrr. L’Unione europea potrebbe, a tal fine, farsi promotrice di linee guida comuni da attuarsi negli stati membri, promuovendo anche le migliori pratiche già presenti in quelli più virtuosi.

Grazie alle innovazioni nei quadri nazionali si può contribuire al raggiungimento degli obiettivi del debito introdotti a Maastricht attraverso incentivi positivi e non solo attraverso il rispetto di regole numeriche. Un tale sistema consentirebbe inoltre di rimarginare la fiducia tra gli stati membri, necessaria al fine di raggiungere un accordo non solo sulle regole di bilancio, ma anche sulla creazione di una capacità di bilancio permanente di cui la zona euro ha assoluto bisogno, per poter realizzare investimenti comuni e superare al meglio le prossime crisi economiche, evitando gli errori commessi nel 2010 e costruendo sugli auspicati successi del programma Next Generation EU.

* Le opinioni espresse sono personali e non impegnano l’istituzione di appartenenza.

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